擰緊“安全閥” 打通城市內澇治理堵點

每年7月下旬至8月上旬，防汛形勢總是格外嚴峻。這一時期，頻繁的強降雨和強對流天氣如影隨形，給城市的正常運轉和千家萬戶的安寧帶來巨大挑戰(zhàn)。排水防澇工作，已然成為保障城市安全穩(wěn)定運行的關鍵環(huán)節(jié)。本報特別邀請中國城市規(guī)劃設計研究院副總工程師、中規(guī)院（北京）規(guī)劃設計有限公司生態(tài)市政院院長王家卓，深入解析城市內澇的影響因素，共同探討打通城市內澇治理堵點的有效路徑，并介紹國內外內澇防治的寶貴經(jīng)驗做法。

解析洪澇區(qū)別與內澇成因

洪澇之辨與風險剖析

“七下八上”作為防汛救災的關鍵時期，洪澇災害的消息頻繁見諸報端。那么，洪和澇究竟有何區(qū)別？它們又會給生產生活帶來怎樣的風險呢？

我國總體受大陸性季風氣候影響顯著，每年7月下旬到8月上旬，降雨集中且強度較大，極易引發(fā)洪澇災害。通常所說的洪澇災害包含洪水和城市內澇兩種情況，二者既有區(qū)別，又相互關聯(lián)。

洪水通常指河流洪水，是由于流域內大范圍、大尺度的降雨，導致河流流量急劇增加、水位迅速抬高。當水位超過河堤的承載能力時，就可能出現(xiàn)漫堤、決堤，甚至潰壩等嚴重情況，進而引發(fā)大規(guī)模的災害。而城市內澇則主要是本地降雨造成的。受本地排水能力等因素限制，雨水無法及時排出，在城市低洼處形成一定深度的積水，且積水持續(xù)一定時間，從而造成內澇災害。

洪和澇相互影響、相互關聯(lián)。一方面，洪水流量過大時，會超出城市排水系統(tǒng)的承載能力，限制排水功能，進而加劇城市內澇。例如，當河流洪水泛濫，淹沒城市周邊的排水出口時，城市內部的雨水就無法順利排出，導致積水加劇。另一方面，如果各個城市的雨水都快速向下游排放，下游河流的洪水水位會迅速上升，從而加劇下游的洪水災害。

搞清楚洪和澇的區(qū)別至關重要。因為城市被淹并不一定都是內澇所致，也可能是洪水漫過大堤導致的淹沒。這兩種情況的責任邊界不同，防治措施也大相徑庭。防治洪水主要依靠上游修建水庫進行調蓄、削峰，中間利用河道和防洪堤進行防護。當洪水超過防洪堤的承載能力時，可以進行分洪，甚至利用下游的蓄滯洪區(qū)來容納洪水。而治理城市內澇則主要依靠源頭雨水減量、管網(wǎng)排放、末端排澇通道以及排水泵站等措施，解決本地降雨造成的城市內澇問題。

排水因素與易澇點分析

在排水方面，有哪些原因會加深城市內澇產生的影響呢？城市中哪些地方又容易產生澇水積水點呢？

古人云：“水往低處流?！背鞘薪涤旰?，雨水會沿著重力方向匯集，因此很多城市歷史上的易澇點都有共同規(guī)律，很多是因為地勢相對低洼。這些低洼之處，有的是天然形成的，人們在上面建設了城市設施或建筑物；有的則是人為建設時局部挖得較低造成的。例如，北京、河南鄭州、河北石家莊等鐵路較多的城市，鐵路穿過城市時會有很多下凹橋區(qū)。為了保證鐵路平直，下穿的地方就相對低洼，這些低洼地方也容易積水。

總體來看，城市內澇的原因主要有以下幾個方面：
第一，城市規(guī)劃建設選址存在缺陷或弊端。古人在城市規(guī)劃時非常注重選址，如果把城市建在低洼地區(qū)，降雨后雨水容易匯集，就需要在設施建設上付出更大代價。還有一些小區(qū)容易被淹，經(jīng)調查發(fā)現(xiàn)，是因為這些小區(qū)地勢比周邊小區(qū)低，周邊小區(qū)建設時把用地標高抬得較高，導致雨水往中間低洼小區(qū)匯集。比如，某些城市的新建小區(qū)在規(guī)劃時沒有充分考慮周邊地形，導致在降雨時成為積水區(qū)域。
第二，城市規(guī)劃建設時沒有充分尊重自然、順應自然，擠占了歷史上具有調蓄、排水功能的空間和通道。很多農民種田講究“4畝田1畝塘”，水塘既能在旱季供水灌溉，又能在雨天起到調蓄作用。城市也需要有這些自然調蓄空間，但有些城市在建設中，把這些自然調蓄空間填埋硬化，建成了道路，導致自然調蓄功能喪失。例如，一些城市為了擴大建設用地，將原有的湖泊、濕地填埋，使得雨水無處可調蓄，加劇了內澇風險。
第三，城市排水防澇設施建設存在短板。我們可以把城市的排水過程類比為浴室淋浴，水龍頭相當于降雨，水量有大有小、時間有長有短；浴室的排水口就像馬路上的雨水箅子，若雨水箅子堵塞，水就排不出去，會造成路面積水；下水道就像排水管道，堵塞了也會導致排水不暢。所以，如果城市排水防澇設施存在短板，比如管網(wǎng)建設標準不高、末端該建的泵站沒有建設，雨水就無法排出，容易引發(fā)內澇。另外，設施運行維護不到位也會加劇內澇，比如，有些地方該有雨水箅子卻沒有，有的雨水箅子存在但被堵塞了，或者地下管網(wǎng)因未及時清疏維護而堵塞。

總結來說，城市內澇的原因包括規(guī)劃方面的建設用地選址和城市豎向問題、設施建設標準問題以及設施運行維護問題等。不同的內澇積水點原因不同，需要有針對性的治理策略。

借鑒古今中外排水智慧

古代排水智慧之鑒

許多老村、老街、老建筑在強降水或洪澇災害中“屹立不倒”，比如山西晉中有些村落“水走中道，人行兩邊”，湖北鄂州觀音閣、江西贛州福壽溝在“抗水”方面都很有名氣。我國古代的排水智慧有哪些細節(jié)值得現(xiàn)今城市規(guī)劃和建設借鑒呢？

古人在排水方面有很多智慧值得我們繼續(xù)學習和發(fā)揚。第一，在城市選址上，古人特別注重與水的關系。早期，《管子》中就提到，城市建設用地不能選得太低，否則容易被淹；也不能選得太高，否則取水較為困難。所以，合理的選址非常關鍵，很多古代城市在選址上都做得很好。例如，一些古城選址在河流的凸岸，既避免了洪水直接沖擊，又方便取水。
第二，在處理水與城的關系上，古人有不少好例子，比如江蘇蘇州等城市，講究先疏山理水、后造地營城，即先梳理好水系，既保證飲用水、灌溉用水，又保障安全，同時水系還能作為排澇通道。北京等城市在建設之初，很多低洼地帶，如積水潭、玉淵潭、蓮花池等，古人都保留了下來。另外，古人還會根據(jù)軍事防御需要開挖護城河，護城河既具有防御功能，又能承擔排水功能。
第三，在豎向選擇上，古人的做法也值得學習。一些建筑群采用“龜背式”建筑布局，中間高、兩邊低，可以承擔一部分排水的功能。南方地區(qū)在雨水利用方面也有舉措，比如通過水井收集雨水等；還有贛州的福壽溝，是宋代劉彝修建的大型工程，利用地勢高差，連通城內坑塘水系蓄洪，通往城墻處的水窗，以單向水窗阻擋贛江洪水，并在洪水消退時向贛江排澇，至今仍是贛州舊城區(qū)排水道的主要構成部分。這些都體現(xiàn)了中華民族的智慧，即便在今天，仍然值得我們學習思考、發(fā)掘并發(fā)揚光大。

國外內澇防治經(jīng)驗之取

國外有哪些內澇防治方面可以借鑒推廣的經(jīng)驗做法呢？

城市內澇有設防標準，從全球來看，即使是最發(fā)達的國家，也不會將城市內澇設防標準無限提高，真正做到1000年都不淹一回。工程上雖然可以實現(xiàn)，但實際上沒有地方這么做，因為這涉及投入產出比。比如，將地下管網(wǎng)直徑從1米擴到10米，憑借我國的基建實力可以實現(xiàn)，但并不必要，也不經(jīng)濟。

所以，設防是有限度的，不是無限高標準確保任何降雨都排干，這樣投入產出不經(jīng)濟。我們需要在投入產出的經(jīng)濟性和城市的安全性之間找到平衡點，這是國家制定排水防澇標準的出發(fā)點。目前，中國的排水防澇標準跟歐洲、美國一些發(fā)達地方基本接近。

國外不少城市的內澇防治經(jīng)驗值得借鑒。比如，日本東京設有下水道局和管理河道的建設局，其排水防澇工程體系包括源頭雨水流出抑制、雨水管網(wǎng)建設、河湖治理、調節(jié)池調蓄以及應急措施等。這和中國的海綿城市非常像，不是所有水都往外排，要求每公頃建設用地需有500立方米的調蓄容積，減少向外排放的雨水量。同時，雨水管網(wǎng)按抵御每小時50毫米降雨的標準建設，相當于4年一遇，與北京3 - 5年一遇的標準相近。東京還通過城市內部河道承擔排水防澇任務，超出調蓄能力時利用調節(jié)池蓄水。當超出城市整體應對能力時，啟動應急措施，優(yōu)先保障生命財產安全。

東京還建設了大量雨水調節(jié)池，尤其是結合城市公園綠地建設“兼職”調節(jié)池，平時作為公園綠地使用，下大暴雨時作為調節(jié)池蓄水，提高了設施利用率。

新加坡在內澇防治方面也做得較好，會定期公布內澇積水點，推進類似海綿城市建設的ABC計劃，要求控制雨水源頭，加強管網(wǎng)建設，一些地方還會建設調蓄池，把雨水調蓄起來，避免淹沒低洼地帶，同時治理河道排澇通道。

當然，世界上還有其他地區(qū)，比如歐洲很多地方的措施也很有特色，但歐洲總體氣候特征跟中國不太一樣，降雨非常平均，東京和新加坡跟中國更相似，降雨不均勻程度和面臨的壓力更相似，其經(jīng)驗更值得我們學習借鑒。

此外，我們常說的“多少年一遇”經(jīng)常會引起誤解，比如，很多人會認為50年一遇的建設標準，怎么最近10年已經(jīng)遇到兩回了。這其實是概率問題，“10年一遇”是指每年發(fā)生的概率為1/10，從概率學分析，10年一遇的事有可能在連續(xù)兩年遇到，同時，我們分析發(fā)現(xiàn)“百年一遇”的事件在100年中發(fā)生的概率約為60%，這并非標準失效。

推進區(qū)域差異化治理

地區(qū)氣候差異與規(guī)劃體現(xiàn)

我國城市（鎮(zhèn)）排水防澇體系規(guī)劃是否因地區(qū)、氣候差異而有所不同？具體有哪些體現(xiàn)？

2021年，國務院辦公廳印發(fā)了《關于加強城市內澇治理的實施意見》，提出各城市應因地制宜基本形成“源頭減排、管網(wǎng)排放、蓄排并舉、超標應急”的城市排水防澇工程體系，排水防澇能力顯著提升。但不同地區(qū)具體實施時存在差異。

比如，在北方地區(qū)，主要通過海綿城市建設，在雨水源頭的下滲、蓄積、凈化方面發(fā)力。雨水管網(wǎng)是每個城市都需要建設的，且基本隨著道路同步規(guī)劃建設，但管網(wǎng)標準不同。比如，北京的雨水管網(wǎng)，要應對每小時50毫米左右的降雨；廣東等地則可能要應對每小時60毫米以上的降雨；而西北地區(qū)可能只需應對每小時十幾、二十毫米的降雨。

“蓄排并舉”在不同城市也有不同體現(xiàn)。有的城市具備良好的蓄水條件，有的城市蓄水空間有限，就以排為主。以武漢為例，武漢三鎮(zhèn)中，漢陽和武昌有很多湖泊，雨水先在湖里調蓄，再排入長江；而漢口湖泊較少，雨水主要依靠排放。因此，在武昌和漢陽，規(guī)劃排水防澇體系時，要考慮湖泊的調蓄作用。形象來說，如同家里下雨漏水，水缸接水的同時用瓢往外舀，假如水缸比較大，瓢舀的速度就可以慢一些；假如水缸很小或者沒有水缸，就得隨時把水排走。

所以，每個城市要根據(jù)自身的降雨特征、與周邊受納水體的關系以及河湖水系豎向等方面的特征，合理規(guī)劃城市排水防澇工程體系。

排水系統(tǒng)建設現(xiàn)狀與短板

我國現(xiàn)在城市排水系統(tǒng)建設總體情況如何？需要在哪些方面加強？

近年來，我國高度重視城市排水防澇工作。以前，我們對城市內澇重視度不太高，這可能跟發(fā)展階段、經(jīng)濟社會發(fā)展水平有關系。2012年北京“7·21”特大暴雨后，國家開始持續(xù)推進城市排水防澇工作。但由于過去幾十年快速城鎮(zhèn)化過程中，在這方面投入相對不足，“欠賬”較多，雖然經(jīng)過這些年的建設有了很大改進，管網(wǎng)設計標準與國外接軌，海綿城市建設也在快速積極穩(wěn)妥推進，排水防澇補短板工作成效顯著，但要在短期內完全補齊短板仍有困難。

同時，每個城市的短板存在不同，有的城市可能在調蓄方面存在短板，有的城市排澇通道受限，還有的城市末端排水泵站不足。

所以，每個城市需要根據(jù)自身特點、面臨的問題，制定系統(tǒng)整改策略，因地制宜地補齊短板。相信按照目前國家的重視程度、投入力度等，再經(jīng)過10年的努力，城市內澇問題可能會有明顯改善。

《關于加強城市內澇治理的實施意見》提出，到2035年，各城市排水防澇工程體系進一步完善，排水防澇能力與建設海綿城市、韌性城市要求更加匹配，總體消除防治標準內降雨條件下的城市內澇現(xiàn)象。過去，一些城市可能每年或每兩年就發(fā)生一次內澇，經(jīng)過治理后，發(fā)生頻率會大大降低，但目前距離國家的標準以及人民群眾對美好生活的需求還有差距，仍需要持續(xù)推進相關工作。

結合城市更新推進內澇治理

城市更新與內澇治理結合之策

《關于持續(xù)推進城市更新行動的意見》提到，“提高城市韌性”“地下管線管網(wǎng)和地下綜合管廊建設改造”“統(tǒng)籌城市防洪和內澇治理，建立健全城區(qū)水系、排水管網(wǎng)與周邊江河湖海、水庫等聯(lián)排聯(lián)調運行管理模式，加快排水防澇設施建設改造，構建完善的城市防洪排澇體系，提升應急處置能力”。從城市更新角度，應如何貫徹這些要求？

城市更新是今后一段時期的重要工作，圍繞多方面工作開展，保安全、改善民生、促進發(fā)展方面都需要通過城市更新做一些工作。城市內澇就是城市安全的一部分，將城市更新與城市內澇治理相結合，可以從以下方面入手。

首先，每個城市應堅持“一城一策”，根據(jù)自身的自然稟賦、河湖水系、豎向條件、歷史內澇積水情況、降雨特征等，制定城市內澇治理系統(tǒng)化實施方案，作為工作的總體安排。

其次，各城市應結合城市更新的時序和工作安排，有針對性地補齊排水防澇短板。在城市更新過程中，修復自然生態(tài)系統(tǒng)，恢復歷史上的調蓄和排放能力，比如恢復被填埋的坑塘、溝渠，結合城市更新做好“留白”“增綠”，將“留白”和“增綠”的地方作為城市調蓄空間。

再次，應結合城市更新，因地制宜推進海綿城市建設，讓雨水在源頭下滲、凈化、利用，減少城市排水管網(wǎng)壓力。我國已陸續(xù)推進30個海綿城市建設試點和60個海綿城市建設示范城市的建設，總結了諸多經(jīng)驗模式，在城市更新中應持續(xù)推廣，將海綿城市理念融入城市規(guī)劃、建設、治理的各個方面。

最后，應結合城市更新，補齊地下管網(wǎng)短板。地下管網(wǎng)是“里子工程”，過去我們較重視“面子”，在城市更新階段，要兼顧“里子”和“面子”，滿足人民群眾對美好生活的追求。近年來，國家通過超長期特別國債和中央預算內資金，對城市排水管網(wǎng)、雨水泵站、排澇通道建設等給予支持，各城市應結合政策做好項目謀劃、前期申報和組織實施，針對群眾反映強烈的歷史易澇積水點抓緊治理，解決歷史頑疾。

老舊小區(qū)內澇積水處理之道

有些老舊小區(qū)因管道老化等問題，更容易產生內澇、積水，對于這種情況應如何處理？

老舊小區(qū)內澇積水原因多樣，需先科學分析原因，找準問題后對癥下藥。

有些老舊小區(qū)積水是因為內部雨水箅子缺失或堵塞，且物業(yè)服務企業(yè)維護不到位。針對這類問題，要補齊雨水箅子，及時修復和維護。有些老舊小區(qū)是因為小區(qū)內雨水管網(wǎng)與污水管網(wǎng)混錯接，雨水管較大、污水管較小，容易造成堵塞。還有些老舊小區(qū)內部小市政管網(wǎng)與外部大市政管網(wǎng)連接不暢，或者內部小管網(wǎng)堵塞未及時清疏等，無法及時排水。

針對上述問題，我們應科學分析原因，找準問題，結合城市更新，有針對性地采取措施。對于有條件的老舊小區(qū)，進行“留白”“增綠”；較大的老舊小區(qū)可修建調蓄設施；對于地勢比周邊低的小區(qū)，短期無法整體抬高，可增設雨水泵站、調蓄池，或與其他小區(qū)聯(lián)合使用調蓄池和泵站，改善內澇情況。

當然，老舊小區(qū)改造時，還應結合海綿城市建設理念和要求，通過“滲、滯、蓄、凈、用、排”等綜合措施解決雨水問題。同時，雨水可能造成內澇，但也是資源，要系統(tǒng)考慮雨水的多重屬性，因地制宜采取措施，既解決安全問題，又解決發(fā)展中取水、用水問題。尤其在缺水地區(qū)，可把雨水在周邊坑塘洼地蓄積起來，旱季用于澆灑綠地等，既解決內澇問題，又實現(xiàn)雨水資源化利用。

城市內澇治理是一項系統(tǒng)工程，需要政府、企業(yè)和社會各方共同努力。通過擰緊“安全閥”，打通城市內澇治理堵點，我們一定能夠建設更加安全、宜居、有韌性的城市，讓人民群眾在城市中生活得更加安心、舒心。